Горбайчук Людмила Василівна

Спеціальність: 081 – Право

Тема дисертації: Правові засади забезпечення дохідної частини місцевих бюджетів в умовах децентралізації влади

Статус: Ступінь присуджено

Науковий керівник: Нагребельний Володимир Петрович

Дата захисту: 15 Вересня, 2023, 12:00

Місце захисту: м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4

Анотація:

Горбайчук Л. В. Правові засади забезпечення дохідної частини місцевих бюджетів в умовах децентралізації влади. – Кваліфікаційна наукова праця на правах рукопису.

Дисертація на здобуття ступеня доктора філософії (PhD) за спеціальністю 081 – «Право» (08 – Право). – Інститут держави і права імені В. М. Корецького НАН України, 2022.

Дисертація є комплексним дослідженням правового забезпечення дохідної частини місцевих бюджетів в умовах децентралізації влади в Україні.

У дисертації досліджено особливості фінансово-правової природи місцевих бюджетів з огляду на різні аспекти змістовного тлумачення поняття місцеві бюджети, розроблені у науці фінансового права. Виявлено підходи до розуміння понять «місцевий бюджет» та «бюджет місцевого самоврядування» та обґрунтовано потребу у вдосконаленні українського законодавства у частині їх розмежування шляхом закріплення у бюджетному законодавстві та законодавстві про місцеве самоврядування єдиних підходів до тлумачення зазначених понять.

З’ясовано, що фінансово-правова природа місцевого бюджету проявляється у тому, що місцевий бюджет є системою відносин щодо розподілу й перерозподілу частини вартості валового продукту з метою формування фонду фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування для задоволення потреб місцевого населення. Місцеві бюджети забезпечують самостійність органів місцевого самоврядування, що надає їм можливість якомога повніше задовольняти потреби мешканців громад.

У ході дослідження виявлено, що в процесі становлення і розвитку бюджетної системи України правове регулювання дохідної частини місцевих бюджетів зазнавало постійних змін. На даний час в Україні реформування бюджетних відносин відбувається у напрямку забезпечення бюджетної автономії та фінансової самостійності місцевих бюджетів. Зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів та розвиток їх самостійності здійснюється шляхом досягнення збалансованості між бюджетами по вертикалі та вирівнювання місцевих бюджетів по горизонталі.

Розширення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування, за рахунок зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів активізувалось із проведенням реформи децентралізації влади, і у зв’язку із внесенням низки змін до бюджетного та податкового законодавства України було розширено склад доходів місцевих бюджетів.

Місцеві бюджети є вагомою складовою бюджетної системи країни, тому зміна умов їх формування та виконання може суттєво позначитися на збалансованості національної бюджетної системи, фінансовій безпеці країни загалом. Роль місцевих бюджетів можна визначати шляхом вирахування частки доходів та видатків місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України, оцінюючи таким чином участь місцевого самоврядування у розв’язанні нагальних проблем соціально-економічного розвитку країни та окремих громад, певну обмеженість функцій центральних органів влади. Дана частка є загальним показником, має відображати рівень фінансової незалежності органів місцевого самоврядування і давати змогу оцінити ступінь розвитку місцевих бюджетів.

Вітчизняне законодавство про місцеві бюджети в своєму розвитку пройшло ряд етапів, які мають свої особливості, які визначаються характером розвитку українського суспільства. У дисертації розглянуто та охарактеризовано основні етапи розвитку законодавства України про місцеві бюджети. З часу проголошення незалежності України на основі періодичності оновлення базового спеціального бюджетного закону можна виокремити чотири відносно самостійні етапи розвитку законодавства про місцеві бюджети. Перший етап характеризується створенням законодавчого підґрунтя для регулювання бюджетних відносин на території незалежної держави – України, і відповідно, поступовий відхід від підходів, що домінували у радянському бюджетному законодавстві. Таким чином, даний етап можна назвати підготовчим, оскільки з одного боку його здобутком стало прийняття низки законодавчих актів, які не існували до цього часу на території України як самостійної держави. З іншого боку, окремі закони, які діяли у радянські часи, були прийняті у нових редакціях, і продовжували діяти на території незалежної України. Аналіз законодавства щодо другого етапу, пов’язаного з розвитком системи місцевих бюджетів, свідчить про збереження у ньому централізації повноважень у питаннях розподілу бюджетних коштів, залежність бюджетів нижчого рівня від бюджетів вищого рівня та відсутність фінансової автономії і самостійності органів місцевого самоврядування. Третій етап пов’язаний із комплексним оновленням бюджетного та податкового законодавства шляхом прийняття відповідних кодифікованих актів. Такі зміни стосувалися не тільки джерел доходів місцевих бюджетів, які не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, а й розширення переліку джерел формування бюджету розвитку місцевих бюджетів за рахунок чого планувалося збільшити обсяг власних доходів місцевих бюджетів. Четвертий етап – за своїм змістом і спрямуванням являє собою етап проведення реформ, зокрема, в частині децентралізації влади та фінансової децентралізації. На цьому етапі суттєво розширено дохідну частину місцевих бюджетів за рахунок перегляду ставок відрахувань окремих загальнодержавних податків і зборів до місцевих бюджетів у бік збільшення, а також передачі окремих загальнодержавних податків на місцевий рівень. Крім того, законодавчі зміни цього періоду закріпили підвищення бюджетної та фінансової самостійності місцевих бюджетів; позбавлення права на виконання делегованих державою повноважень органів місцевого самоврядування в селах, селищах, містах районного значення, що не об’єдналися; децентралізацію видаткових повноважень у соціально-культурній сфері та чіткий розподіл компетенцій, сформульований за принципом субсидіарності.

Місцеві бюджети є невід’ємним елементом структури бюджетної системи України, яка останнім часом зазнає змін. З метою забезпечення фінансової стабільності місцевих бюджетів, останні повинні ґрунтуватися на системі чітко встановлених принципів. У дослідженні розглянуто систему принципів формування дохідної частини місцевих бюджетів з’ясовано, що розмаїття принципів бюджетної системи не відображає цілісної концепції, відповідно до якої має здійснюватися формування дохідної частини місцевих бюджетів різних рівнів. Враховуючи перелік принципів бюджетної системи, закріплених у БК України, запропоновано виокремити такі основні принципи формування дохідної частини місцевих бюджетів різних рівнів: принцип публічності, прозорості та партиципаторності формування дохідної частини місцевих бюджетів; принцип самостійності та забезпеченості формування доходів місцевих бюджетів задля реалізації самозабезпечення при здійсненні основних видатків на місцевому рівні; принцип розмежування доходів між бюджетами принцип розмежування доходів між бюджетами відповідно до напрямів їх використання відповідними органами місцевого самоврядування; принцип кооперації між органами місцевого самоврядування з метою виконання спільних завдань територіального розвитку та надання послуг населенню.

Із врахуванням значущості реформи децентралізації влади для удосконалення законодавства про місцеві бюджети увага у дисертації приділена також питанням правового забезпечення фінансової децентралізації в Україні на сучасному етапі. Зокрема, розглянуто наукові підходи до розуміння сутності цього поняття та запропоновано фінансову децентралізацію розуміти як поєднання наступних складових: децентралізацію доходів; децентралізацію повноважень компетентних органів щодо здійснення видатків; організаційну самостійність органів місцевого самоврядування. Суттєвий вплив на проведення фінансової децентралізації справили законодавчі зміни, що започаткували створення добровільних об’єднань територіальних громад, до складу яких входять суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. Фінансова децентралізація значною мірою вплинула на формування доходів загального фонду бюджетів таких об’єднаних територіальних громад. Констатовано, що на даний час в Україні правові основи фінансової децентралізації у цілому є сформованими. Найбільш повного відображення в нормативно-правових актах набула складова фінансової децентралізації, яка стосується сфери бюджетних відносин (бюджетна децентралізація), яка полягала, зокрема, у зміцненні дохідної спроможності територіальних громад.

З’ясовано, що необхідною умовою досягнення цілей та реалізації місцевим самоврядуванням покладених на нього повноважень є фінансова самостійність та фінансова спроможність місцевого самоврядування. Обґрунтовано поняття фінансової спроможності органів місцевого самоврядування як сукупності таких категорій: фінансовий потенціал, фінансова достатність та фінансова стійкість, які дозволяють визначити можливості територіальних громад щодо мобілізації, розподілу та використання коштів місцевих бюджетів для забезпечення розвитку територій в середньо- та довгостроковій перспективі та закріпити його в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні». Фінансова спроможність органів місцевого самоврядування, передбачає необхідний обсяг джерел наповнення бюджетів місцевого самоврядування ресурсами для вирішення визначених у законодавстві завдань і функцій місцевого самоврядування в інтересах населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Враховуючи, що до інструментів вирівнювання фінансової спроможності належать міжбюджетні трансферти у праці досліджено питання правового регулювання міжбюджетних трансфертів як складової дохідної частини місцевих бюджетів. Виявлено, що бюджетне законодавство розкриває зміст словосполучення «міжбюджетний трансферт», але не закріплює поняття трансферт. Наразі, поряд із цим, трансферти віднесено до одного із чотирьох розділів класифікації доходів бюджету, і крім того нормативно визначено трансферти, що надаються із Державного бюджету до місцевих бюджетів. Тобто у бюджетному законодавстві терміни міжбюджетні трансферти та трансферти як однопорядкові. Зважаючи на це, доцільно по тексту кодексу використовувати саме поняття міжбюджетний трансферт для позначення коштів, що передаються з одного бюджету до іншого на безоплатній і безповоротній основі.

У дисертації досліджено особливості формування доходів бюджету столиці України – міста Києва, які полягають у наступному: на відміну від інших місцевих бюджетів бюджет столиці України – міста Києва завжди характеризувався високим ступенем бюджетної автономії; в умовах проведення децентралізації в структурі столичного бюджету підвищилась питома вага неподаткових надходжень; вирішальний вплив на формування доходів бюджету столиці України – міста Києва мають чотири основні податки – податок на доходи фізичних осіб, плата за землю, єдиний податок, податок на прибуток підприємств; характерною рисою фіскальної політики у м. Києві є те, що практично за всіма видами платежів, що знаходяться в частковій або повній компетенції столичної влади, використовуються максимальні ставки, тобто універсальні податкові пільги якщо й застосовуються, то по мінімуму; зважаючи на те, що переважна частка податку на прибуток, який зараховується до доходів бюджету м. Києва, надходить від зареєстрованих у столиці вітчизняних підприємств-монополістів, зважаючи на що фактичні доходи бюджету м. Києва залежать від стану експортно-імпортних відносин; високий рівень фінансової автономії м. Києва визначається низькою питомою вагою міжбюджетних трансфертів у доходах бюджету та зростаючою роллю неподаткових платежів.

У дисертації приділено увагу аналізу зарубіжного досвіду з формування й регулювання системи місцевих бюджетів з метою визначення напрямків удосконалення вітчизняного бюджетного законодавства в даній сфері. З цією метою досліджено особливості правового регулювання місцевих бюджетів окремих зарубіжних держав.

Додатки:

Трансляція: https://www.youtube.com/watch?v=2MB5riXffYw

Ключові слова:
адміністративні процедури діджиталізація інвестиційне середовище методи державного контролю міжбюджетні трансферти місцеве самоврядування місцеві бюджети національна безпека територіальна громада фінансова децентралізація фінансова діяльність фінансова спроможність фінансові технології центральний орган виконавчої влади цифрова економіка